面對年金改革的荒謬困境
退撫基金的設置及運作，須以維持財務運作正常、讓人人都能公平分享退撫資源的公平運作，才能彰顯其符合世代正義的基本價值。
軍公教年金制度應否改革？如何改革？十幾年前就有人在討論，甚至軍公教族群中也不乏有識之士，洞察結構性問題所在，並提出切中時弊、有益世代共榮的改革建議。然而，此次年金改革，在缺乏社會不同族群間相互理解的對話基礎下，執政黨挾其在國會的人數優勢，以全民政府之姿，化身成為年金制度走向之仲裁者，將過去退撫缺口直接轉嫁給受僱者，逸脫政府責任[1]，空洞化政府的雇主角色，導致基層軍公教(教師)普遍不能接受，甚至頗多怨言。進而言之，在制度性保障的前提下，政府透過法律修改方式，變更原來的給付方式，不論是已退者依照原處分之給付請求權，抑或是未退者依法律所為之期待權，基本上仍應受憲法上財產權及服公職權利之雙重保障。因之，教師以「法律不溯既往」、「比例原則」等主張法律違憲，提起行政救濟進而要求釋憲，基本上就是可以想像之必然現象。
一個有為的政府，當然應該善盡雇主責任，同時也有盱衡國家財政的管理高度與義務。但另一方面，退撫基金已於103年開始收支逆轉，並預估將於117年歸零的殘酷現實狀況，是政府(雇主)與每一位教師(受僱者)必須共同面對的議題。唯有受僱者團結、理性的面對問題，才能創造出與社會的對話空間。
究實而論，由於對於公法上請求權立場堅持程度有別，已退者及未退者在對於年金的請求權及期待權程度不同，此為年金改革的矛盾一也；再者，社會本為不同職業類別共同存在的集合體，不同的退撫制度，本來就是維持社會整體運作的必要存在[2]，也合於憲法上的平等原則[3]，緣於不同族群間年金制度的現況差異，對於年改立場也就有立論基礎上的本質性差異，此為年金改革的矛盾之二。
未能與社會群眾對話
面對教師工作的特殊性，我們必須理解，學校雖然屬於社會的一部，然而，社會普羅大眾對學校與教育環境的理解，實際上有其差距；而教師內部對社會議題的認識，及對社會中其他族群的理解，極可能也存在相當大的落差，甚或是對立；這是事實狀況，我們必須了解，不能視而不見，甚至一廂情願地認為別人就該支持我，或不應反對我。
雇主與受僱者基於勞動契約，雙方互負忠實義務，亦即雇主對於勞動者有照顧扶助的義務，而勞動者對雇主也有忠誠義務，這種互相負有忠實義務者之關係便成為共同關係，不會因為在公、私部門而有差異。但對於政府做為雇主角色的給付責任，對於廣大納稅人而言，其思考與判斷之關鍵，看的是政府的給付責任是否會增加其一般民眾的過多負擔，而進一步造成相對侵益性[4]，而不單只是有無法律規範或依據。
此次年金改革的重點，除取消優惠存款、提高月退休金給付起支年齡外，改變的最大的是增加所得替代率限制、改採平均俸額為基數。進而言之，以所得替代率為天花板限制，嚴重違反了「如何繳、如何領」的基本退撫運作原理；改以15年平均俸額取代「最終俸額」的做法，違背了對軍公教師照顧養老、人性尊嚴維護基本原則，相關變革，再再打擊軍公教的士氣。這些都是主導改革者，應該深思熟慮、謹判慎行的。
然，政府以「國家財政及退撫基金不堪負擔」[5]、「國家資源分配不均」[6]為主張，社會多數民眾對於年改之支持度亦相對較高；軍、公、教群眾不是沒有透過個別或集體的力量，反對政府的主張，但在沒有清楚的論述及針對改革具體調整的狀況下，遊走街頭，單以「法律不溯既往」、「信賴保護維持」為主張，事實上，造成教師之形象更形狼藉，更加速年改進行，造成法案的過度修正。
何以致之？若用更民粹的說法論述，即是，「人民才是老板，政府只是管理層，老板必須精明，公司才會進步與發展[7]。」對於公部門的受僱者而言，政府是其雇主無誤，然，一般民意認為，真正實質的雇主是廣大的社會人民。
因此，如何面對年金政策，就現行法的規範進行思維，也不得不考量法律的規範性，必須在與社會整體氛圍衡平控制的狀況採取行動；也唯有在考量事實前提的狀況下，公部門的受僱者與政府間受僱關係下，衍生的憲法保障的財產權才能受到保障。這正是組織，必須以真誠態度，也毫不隱暪地告訴會員，年金制度改革的應然與實然。組織也透過內部會議決議，不以政府承擔給付之責做為行動綱領，而是希望透過基金獨立，在能與社會對話的狀況下，採取年改政策的主張與行動。
世代間的立場差異未能拉近
「現行公務人員退撫制度的退撫給與準備機制，仍採部分提存準備機制（Partially Funded System），加上長期採取「不足額提撥」的儲存政策，致在持續累積的效應下，未來年輕公務人員恐必須背負極為沉重的債務[8]。」自退撫基金成立以來，歷年都有不足額提撥，政府做為雇主當然必須負最主要責任；但，如果不面對過去不足額提撥缺口，等於是要現在在職的年輕受僱者，承擔過去的累積負擔，這是相對不公平的。
基金提撥與給付已於103年開始收支逆轉，在可見的未來，退撫基金將會歸零，恐怕所有的人都會面臨無法領取的事實狀況，若不進行退撫制度的調整，必然導致將基金維繫的責任轉嫁給年輕世代。就此而言，制度變革，希望不同世代間共同承擔，是我們不同世代的「基金水庫共享者」，不得不面對的重要課題，但這絕對不是否定已退者對國家社會或在其工作崗位上的努力。我們必須理解，現在年金的給付水準，其實是靠不同世代間來共同成就的，但共同成就的結果，也必須確保讓所有世代都能共享，如此才符合「世代共榮、公平正義」的退撫基金設計的原始用意。
因此，全教總提出的訴求是：雇主與受僱者應共同補繳，以領有多少新制年資，在領退休金時就應補繳多少年資。也就是基金不足額提撥缺口，政府有責，不能全由在職者承受。為挽救退撫基金，藍綠政府歷年來祭出的改革方針都是要在職者「多繳、少領、晚退」方案，受傷最慘重的都是年輕世代的教師。全教總要求政府維持信賴保護原則，要求給付不打折，但雇主與受僱者雙方都要補繳。受僱者補繳35%(補繳金額於領取之退休金中按月扣繳，不用額外付出)，雇主也要相對補繳65%，所有補繳金額則挹注基金，以改善基金財務狀況，讓所有世代的教師都能領到退休金。長期的不足額提撥，毀壞基金世代互助的精神與內涵，也唯有在世代共同承擔的基礎上，與政府共同足額提撥，維繫永續的基金，才能真正發揮世代互助的退撫設計原理。
進而言之，世代互助不宜單獨解讀為一代養一代。制度不改革，基金無法永續，本身就是一個不公平亟待處理的問題；而片面的改革，將責任轉嫁給受僱者卻也是一種不公平的樣態。因此，全教總102年改革方案，簡言之，就針對基金提出補繳，補繳的當事人是政府與受僱者，而受僱者是包括所有在基金支付對象(已退者)及期待未來給付(未退者)；因此，要求政府與所有受僱者共同承擔，而不是將給付責任單純歸責於政府必須完全承擔，卻被少數人化約成「自砍方案」，最終也沒有機會被討論，實在令人扼腕。
續上而言，面對年改制度的主張，應該要建基在維繫世代互助共榮、勞僱共同承擔的原則進行處理；雖然，這樣子的前提，會讓改革配套措施比較複雜。但，也只有在這樣的基礎上，才有可能與社會相互對話，化解世代立場，不讓政府逸脫責任。相對的，若將年改的議題，圍繞在「法律不溯既往」、「信賴保護原則」、「僱主責任」，不去面對基金破產的問題，似可簡化基金破產的客觀狀況；同時，只要單純地站在拒絕或是反對的立場，至少可匯聚反對政府枉顧雇主誠信立場者的想法與意見。但如此的簡化思維，有為教師族群爭取到與社會的對話空間嗎？正因為如此，現況即造成教師內部意見的不同—不願意面對改革，與社會群眾對立者，被視為願意教師權力伸張；願意共同承擔，跨代互助，而提出方案者，反被視為呼應政府而自砍。其實，真正負責任的教師團體，應該要協助會員看清問題所在，更理解世代互助的深層基礎，才能夠落實世代互助的想法與實踐，協助會員教師共同面對。
必須勇敢面對社會正義問題的討論
教育工作，本來是社會正義的最後一道防線，教育工作本來就是要成為轉化學生，讓學生能克服現有的社會不公義之狀況。軍公教年金制度屬於社會政策的一環，教師年金制度的運作，本然也就是屬於社會分配與再分配討論中的課題，不可能自外於社會制度運作的一環。教師面對年金制度改革，就不得不考量社會政策的公益性，理解會面臨社會分配正義價值的挑戰。有上述清楚的認知後，教師族群將成為能穩定社會理性、引領國家發展正向的力量。
羅爾斯認為正義的兩個原則，其實是社會基本財分配有關原理的落實，第一原則是對於各種的基本自由進行討論，以使這些基本自由對所有的成員做分配。第二原則是配合(1)公正的機會=平等，(2)謀求最不幸的個人之利益最大化，以調整社會基礎[9]的不平等。換言之，第一原則是在社會的基本財當中，把契約當事人的需求最高的「各種基本自由」平等地加以分配；而第二原則是把所得與地位等等其他基本財做傾斜分配[10]。也就是先對所有人的平等加以保障，其次是調整人們之間的社會不平等，如此方符合正義。
退撫制度本身是涉及財產權的制度性[11]的一環，這是屬於把契約當事人的需求最高的各種基本自由的平等地加以分配。一般而言，人們往往會認為自己會賺錢是因為自己的才能與努力的結果，所以，一定程度上把〈競爭的成果〉當做再分配的對象，而認為把自己所賺的錢加以獨占是合理的[12]；因此，對於退撫是否改革，往往會主張依基本權原理進行的分配，即是「公平正義的」，它是不可以被挑戰或妥協的，特別是不能允許在「事後」去調整或改變。
但是，細究退撫基金的提撥與給付本質，事涉不同世代及不同職業類別的差異。基金的給付是建基於過去個人的提撥及年輕世代的持續提撥，以及公部門雇主(政府)的提撥，方有現存的給付水平。就世代共同承擔，已如前段所言，在此不贅述，而就政府給付責任來說，長期以來提撥不足，其實是政府不願意承擔雇主責任[13]。基於公部門受僱者角色，要求政府不可逸脫責任，承擔其應有的雇主責任，本來就是受僱者角色的合理訴求。政府以財政或其它理由迴避其應有責任，斷不可讓人接受。
但也必須理解的是，政府是公部門雇主，就年金現況，依法政府負擔最後責任[14]，然僅要求政府負擔最後支付責任，就必須考量到「政府」亦同時負擔「服務全體民眾」的責任及「分配社會資源」的角色。「政府」尚必須透過機制調整，讓整個國家機器的財務能夠廣泛地分配給所有人。除擔任公部門受雇者雇主的角色，「政府」對於社會財、及政府資源也有分配公平的責任。因此，教師面對攸關己身權益的年金制度改革，當然可以強烈、也應該主張基本權的制度保障，但我們卻也無法迴避，年金制度面對社會資源分配而涉及的正義原則討論。
事實上，追求社會正義，本來、也應該是教育工作者，從事教育工作的目標與願景；勇於面對社會正義問題挑戰，緩和世代差異之間的矛盾，在與社會對話的前提下，要求政府承擔雇主角色，進而主導合宜基金的方向，做為其它基金改革示範，進而完善我國年金制度，本來也是教師應承擔的責任[15]。進而言之，教師面對年改，本來就應在符合社會正義原則下，積極承擔，共同建構緩和世代差距、建立族群間相互包容，而能合理、健康運作的退休制度。
代結語—教師必須團結共塑願景
教師在這一波改革中，成為相當不快樂的一群，如何讓教師們脫困，應該是我們要積極面對的重大議題；而面對不合理的措施或政策，教師又該抱持怎麼樣的態度？這一波年金改革，應該會帶給我們一定程度的啟示。年金改革做為一個社會制度改革的一環，教師需體認本身也是受壓迫者，必須自己體認到受壓迫性，而主動透過實踐來改變；其與教師就教學現場投入，實踐教育正義的本質是一致的。
然而，此次年改過後，教師間充滿著一種要適應現實的論述，認為教師組織的理想，可能是不切實踐的。綜觀此次年改過程，教師團體不是沒有嘗試奮鬥與努力，事實上，縱使教師對年改態度立場的分歧(改或不改、如何改)，教師及教師團體的努力不可謂之不大，甚至也很多認為「憑著希望加上行動便已足夠」，但是單憑希望與行動，卻也特別容易帶來絕望與悲觀的感受。
事實上，所有社會改革行動，希望是對於真理與價值的轉換，它是整個鬥爭過程中的道德性質。對於真理有需求、價值能共存的希望，才能賦與社會行動的鬥爭過程有對抗的中心思想。而教師組織中心思想的建構，必然性需透過「共同體行動」，鏈結教師與教師間互動，權衡社會系統主觀性、客觀性下「期待」和「機會」的內涵，以進行該共同體的社會參與[16]。當教師挑戰既有體系的不公平時，教師必須團結在一起，共同建構一個做為引導社會行動價值真理，以及禁得起檢證的策略方案，如此，帶著希望的行動，才不會成為徒勞無功的想望，而煙消雲散、喪失意義。以錯誤的方式，進行社會行動，可能只是將己投身於純粹只為發洩怨恨的徒手打鬥中，結果必然是適得其反[17]，甚至比毫無作為的傷害更大。教師應該將自己視為社會工作者，理性團結、共同合作，成為引領國家正向發展的中道力量。
[1] 參，105年7月14日國家年金改革委員會會議《公務人員退休制度軍公教人員退撫基金實施現況報告資料》，頁36，提撥繳費(收)與退休給付(支)應達到平衡，基金才能永續經營，退撫新制實施初期，基金管理委員會第一次精算提撥率(附註)應該是17.9%，但是當時只提撥8%，退休給付並未因為繳費不足而減少，以至於形成基金的缺口，而這個收支不平衡的現況，造成第二次精算時現職教師必須將提撥率提高至28.6%才能與給付退休金達到平衡，但是提撥率的調整比不上資金缺口的擴大（目前已調整為12％），依據現行制度，無論您何時擔任老師，過去退休人員繳費不足所留下的「負擔」，必須由現職人員承擔，所以第四次精算，最適提撥率已經衝破40%，是現職人員無法單獨承受的負擔；又查，民國 106 年08月09 日公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第1項、第2項規定：「第六條所定退撫基金，由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任(第1項)。前項退撫基金費用按教職員本（年功）薪額加一倍百分之十二至百分之十八之提撥費率，按月由政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五(第2項)。」；再查，民國 106 年 08 月 09 日公立學校教職員退休資遣撫卹條例第37條第1項、第2項、第3項規定：「本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額(第1項)。前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿十五年者，替代率為百分之四十五，其後每增加一年，替代率增給百分之一點五，最高增至三十五年，為百分之七十五。自第三十六年起，每增加一年，增給百分之零點五，最高增至四十年止。未滿一年之畸零年資，按比率計算；未滿一個月者，以一個月計(第2項)。前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定(第3項)」。
[2] 筆者認為：教育人員之工作性質，確實與其它職業別之受雇者不盡相同，國家為維護教育之品質，對於教育人員之任用多所規範，甚而對教育人員兼職嚴格限制。然，不能忽略之處為社會本為不同職業類別共同存在的集合體，國家法人為維持政府機制，本來就有一些不同工作須給予在職時更多的限制，而給予其應有相對保障的人員存在。如果只在乎追求形式上的平等，或是以形式上的平等為改革的主張，其影響小者，或係只是政府濫以公益原則，毀壞其與人民間之信賴保障；其真正影響的，必將是歷經數十年來，建立的文官體系、教育人員任用制度、以及國家教育體系的安定性。或言，退休金之設置，以不能從事工作以獲取退休生活之保障為目的，然而，此種說法卻忽略，退休生活的期待，直接關乎不同職業選擇之權利與保障，此為職業年金設計制度之緣由。
[3] 釋字第596號解釋文略以：「憲法第七條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等；立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待。國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上未盡相同；其間差異是否牴觸憲法平等原則，應就公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係及各種保護措施為整體之觀察，未可執其一端，遽下論斷。」
[4]「行政給付的義務主體是複雜的，表面上的義務主體是政府，但因为政府並不進行生產，其對受保障者的給付能力主要取決於他對市場主體徵收的税款，因此實質的義務主體是擁有財產權的市場主體。對行政給付的强調必然要以對納税人財產自由權的限制為保障，對廣大納稅人而言，行政給付具有侵益性。」見，吕艷輝(2011)，〈行政給付限度論〉，《當代法学(雙月刊)，第146期，頁22。
[5] 詮敘部〈公務人員退休撫卹法草案總說明〉，壹、立法背景略以：「現行公務人員退休及撫卹制度自八十四年七月一日起，退休金準備責任制度已從恩給制轉換為儲金制（以下簡稱退撫新制），並由政府與公務人員共同成立公務人員退休撫卹基金（以下簡稱退撫基金）支應退撫經費。該制度實施迄今二十一餘年來，由於客觀情境已迥異於退撫新制建制之初，以致政府對於公務人員退撫經費之籌措，日益困窘；退撫基金所需退撫財務支出亦年復一年增加。是政府基於國家整體施政優先順序之考量，不得不就公務人員退撫制度重加檢討並力謀改善。」網址：https://posman.nccu.edu.tw/files/archive/1295_9cdfcb10.pdf
[6] 見，〈政府資源分配合理嗎？〉：「退撫支出占中央政府總預算7.7%(1472億)，但這1472億的總預算卻只用在45萬人上。」，《國家年金改革委員會QA及文宣》；網址：https://pension.president.gov.tw/cp.aspx?n=A614253C788CD3E1&s=70F08B98FEDF056F。
[8]「退撫基金設立初期，由於客觀條件還好，當時是以極為樂觀的政策思考來訂定退撫基金的儲存提撥率，所以提撥率是以差距5％以上的思維，訂定出「不足額提撥」政策─當時精算的成本應是 13.52％，卻決定以 8％繳費。以致長期累積的結果，目前不足額的提撥率已經超30％（基金管理會提供）。」參，呂明泰，《重建符合世代的公務人員退撫制度》，頁4，註8，網址：https://www.exam.gov.tw/public/data/41171138571.pdf
[9] 參，張正修 (2017)，〈台灣的正義，是轉型正義的問題！從「正義」的角度探討年金改革〉，網址：http://www.peoplenews.tw/news/2cc3c5d0-e912-49cd-8d65-3ae1e969ee1b。
[11] 「若從公務員退撫制度之基本法理，例如：終身照顧扶養原則、制度性保障、主觀公法上權利保障、最終職位適當照顧原則及國家財政永續原則而論，此種改革，雖不牴觸不溯及既往原則，但仍有信賴保護之問題。」參，林明鏘（2018），〈評臺灣2017年公務員退撫制度之改革—制度改革與信賴保護之衡平〉，頁2。
[12] 張正修 (2017)，〈台灣的正義，是轉型正義的問題！從「正義」的角度探討年金改革〉，網址：http://www.peoplenews.tw/news/2cc3c5d0-e912-49cd-8d65-3ae1e969ee1b。
[13] 參，民國106年8月9日，公立學校教職員退休資遣撫卹條例，第8條第2項規定：「前項退撫基金費用按教職員本（年功）薪額加一倍百分之十二至百分之十八之提撥費率，按月由政府撥繳百分之六十五，教職員繳付百分之三十五。」
[15] 全教總會員代表大會決議(101.09.22及105.01.17)：「1.以改革法案通過為界，未來另立基金，不相流用，仍維持確定給付制，但收支須平衡，費率一步到位，未來分段合計給付。2.過去原儲金年資的給付責任不應打折，但潛藏不足應由已退人員和未來退休人員及其雇主共同補繳，費率、費用以原費率及在職同薪級為準，補繳年數與其原儲金年資相同。若補繳後仍不足支付，依法由國家負最後支付責任。」
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